住房发展规划系列思考：如何改革完善商品房基础性制度
导语
2024年2月21日，《住房城乡建设部关于做好住房发展规划和年度计划编制工作的通知》（建房函〔2024〕20号）（以下简称“建房函〔2024〕20号文”）印发实施，指出“住房发展规划和年度计划是建立‘人、房、地、钱’要素联动机制的重要抓手”。要求各城市“科学编制2024年、2025年住房发展年度计划”和“提前谋划2026—2030年住房发展规划”。广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司住房政策研究中心长期以来专注房地产、住房保障、物业管理、城中村改造、“四好”建设等领域的规划研究工作，编制了广东、广州、珠海、佛山、东莞、鄂尔多斯、林芝等十几个省市的住房发展规划和年度计划。针对新形势下如何高质量做好该项工作，住房政策研究中心结合过往项目实践和先进城市经验做法，就推动规划计划落地实施、建立“人房地钱”要素联动机制、改革完善商品房基础性制度、规划建设保障性住房、通过城中村改造完善住房供应体系等方面进行深入思考，以期为各城市提供参考。本篇重点就如何改革完善商品房基础性制度进行探讨。
近期，国家几次重要的会议，均提出要完善商品房基础性制度，并将其作为打造房地产新发展模式，构建“市场+保障”的住房供应体系的重要内容。未来，房地产重点要推进两项工作：保障性住房要扩大规划建设的规模，而商品房则是要改革基础性制度。
表 近期国家关于商品房基础性制度的相关会议表述一览表
（数据来源：笔者整理）
01
为何要改，改什么？
可以讲，不改革完善商品房基础性制度，商品房市场就难以稳定下来。2022年以来，各级政府出台了一揽子扶持政策，利率降到历史最低，紧缩性政策基本退出，各种纾困政策可谓无所不用其极，但效果怎么样呢？大家都清楚，2022年初，对行业风险的判断，还是少数龙头企业出险，但现在风险已蔓延至稳健企业；仅仅2年时间，商品房销售就回到8年前的水平、开工和供地回到2007年水平，各地房价普遍深度下跌。一旦速度下来了、一旦风险持续释放，问题就开始全面暴露。在处置出险企业、在保交楼、在稳市场的过程中，我们发现市场的问题并非局部的，并非小修小不可以解决，而是全局问题，需要彻底改革。
表 历年全国房地产主要指标的表现
（数据来源：国家统计局）
痛定思痛，不改革基础性制度，商品房市场就难以稳定下来，甚至没有未来。商品房基础性制度是个大命题，包含规划报建、开发、融资、销售、“人房地钱”管理、全生命周期管理等制度。这些制度是在过去快速城镇化、房地产承担城镇化和工业化融资工具（或者叫土地财政）的背景下建立起来的。在房地产供不应求的“上半场”，这些制度是合理的。进入下半场，这些制度都需要重新设计和再造。本文探讨“十五五”期间如何推进销售制度改革。
02
从预售到现售，条件已成熟
简单讲，商品房销售制度改革的抓手，就是要推进现售制度。
首先，在供求关系发生重大变化后，不需要预售制度来提高建房速度了；其次，需要通过现房销售来满足居民“好不好”的住房需求；再次，预售制度是行业旧模式（高周转、高杠杆、高成本）的助推器，也是行业高质量发展不足，“保交楼、保交付”压力大的重要原因，迫切需要转向现售制度来打造新模式、打造“好房子”，促进行业高质量发展；最后，目前各地在售项目有30%左右的是现房销售，随着地价下降、行业销售速率整体下行（告别高周转），土地财政难以为继，现房销售的条件逐渐成熟。
调研来看，无论是城市政府还是开发商，对于现房现售均有较大顾虑，不外乎担心营商环境（卖地收入）、成本增加、销售下滑等等。事实上，这是对房地产供求关系和形势理解不到位，或依恋旧模式（特别是土地财政）的体现，也是地方政府官员任期制下的短期之举。从主体责任和工作前瞻性来看，迫切需要加快改革部署。而且，当下的问题预示着预售制度难以为继。
比如，各地“招拍挂”供地大面积流拍；预售房难以去化，3月份重点20城新推盘去化率只有30%；去年和今年一季度二手房成交量好于新房。2023年，二手房网签成交7.1亿平方米，达到历史峰值，同比增长42.6%；2024年一季度30城二手房交易量，已达到新房交易规模的1.56倍；现房销售好于期房，2023年期房销售下滑14.1%，而现房同比增幅为18%。
表 2024年3月重点城市新房项目开盘去化率
（数据来源：克而瑞地产研究）
03
如何实现从预售到现售的转变
笔者认为，关键是思想观念的转变，然后是创造预售向现售转换的平稳环境，最后是加强政策扶持。可行的路径是建立预售-现售“双轨制”的过渡机制。即同一宗地同时实施期房和现房销售两种出让模式，供开发企业自主选择预售或现售模式，让购房人自主选择购买预售还是现售房，让市场决定不同地价、房价。
同时，明确两种不同的土地出让模式、开发模式和销售模式、监管政策标准。比如，现售和预售出让模式下，土地底价、开发报建流程、销售审批和交付等等应该有差异。同时，建立“双轨制”并向现售制度渐进转轨的营商环境，即通过政策扶持，渐进实现向现售制度过渡的，包括降低地块出让底价，优化规划报建手续审批，精简审批流程，加强金融支持（优先进入白名单）。
同时，为了缓解前期资金投入大的压力，开发商可以探索预先“定向认购”的销售模式。即在项目层面做好“需求摸查、以需定建”的基础上，掌握购房需求的特征，对于意向购房客户可实施个性化房源定制（户型和装修风格），并收取一定额度的认购费，提前锁定购房客户，也能在推售时能顺利实现去化。
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